Styringsmekanisme for bedre forsyningssikkerhet

27. februar 2024 stemte et enstemmig Storting for virkemidler for å styrke forsyningssikkerheten i kraftsystemet, Prop. 33 L (2023-2024). Regelendringene omtales som styringsmekanismen, og ble endelig vedtatt i Stortinget 5. mars 2024. Bakteppet for regelendringene er lave magasinfyllinger i Norge høsten 2022, som kombinert med Russlands kutt av gasseksport til Europa førte til at statsråd Aasland varslet tiltak for å bedre kraftsituasjonen og kontrollen over kraftressursene våre.

Vedtaket endrer vassdragsreguleringsloven og energiloven. Energidepartementet skal i tillegg forskriftsfeste krav til en ny strategi for forsyningssikkerhet, som pålegges store vannkraftprodusenter gjennom lovendringene, i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen. NVE har varslet å endre terskelen for kraftrasjonering i energilovforskriften. Styringsmekanismen må også sees i sammenheng med vedtatte endringer i kraftrasjoneringsforskriften.

Styringsmekanismen i et nøtteskall  

Styringsmekanismen gir myndighetene flere virkemidler:

• Ny formålsbestemmelse om forsyningssikkerhet i vassdragsreguleringsloven 
• Krav om at store vannkraftprodusenter utarbeider strategier for å bidra til forsyningssikkerhet 
• Innsyn i strategier for forsyningssikkerhet
• Krav om at kraftprodusentene rapporterer om produksjon og prognoser for magasinfylling 
• Kraftrasjonering 

Ny formålsbestemmelse om forsyningssikkerhet i vassdragsreguleringsloven og krav om å utarbeide strategier gjelder til enhver tid. De andre virkemidlene kan bli benyttet dersom kraftsituasjonen tilsier det. Virkemidlene utgjør en «trapp», hvor de minst inngripende virkemidlene (rapportering og innsyn i strategier) blir benyttet først, og det mest inngripende (kraftrasjonering) blir benyttet sist.

Hva er forsyningssikkerhet? 

Forsyningssikkerhet for strøm er ifølge Energikommisjonen «kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere strøm av en gitt kvalitet til sluttbrukere». Begrepet omfatter energisikkerhet (dekke strømbruk over tid), effektsikkerhet (dekke momentant strømforbruk) og driftssikkerhet (unngå ubalanse og avbrudd). Forsyningssikkerhet i kraftsystemet er et statlig ansvar, i kraft av å både være en kritisk samfunnsfunksjon og en grunnleggende nasjonal funksjon (GNF). Forsyningssikkerheten er avhengig av statlig myndighetsutøvelse (f.eks. tildeling av nye konsesjoner) og sentrale offentligeide funksjoner, slik som et fungerende transmisjonsnett. Likevel retter den nye styringsmekanismen seg kun mot kraftprodusenter, og da ifølge Energidepartementet hovedsakelig aspektet energisikkerhet.

Ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven

Mens energiloven har til formål å «sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte», og vannressursloven skal «sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann», har ikke vassdragsreguleringsloven hatt noen formålsbestemmelse frem til nå. 

Ved lovendringen innføres en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven, som ved siden av å vise til en ressursforvaltning til det beste for allmenheten, løfter frem forsyningssikkerhet som et særskilt hensyn:

«Landets vannkraftressurser skal forvaltes og utnyttes til det beste for allmennheten. Loven skal legge til rette for at vassdragsreguleringer og overføringer samlet bidrar til god forsyningssikkerhet for elektrisk energi i Norge.»

Vi mener det er paradoksalt og snevert å kun fremheve forsyningssikkerhet som et allment hensyn loven særlig skal ivareta. Ekstremværet Hans illustrerte eksempelvis hvor viktig flomsikkerhet er for liv, helse og materielle verdier. Naturhensyn og klima kan også nevnes. 

Utvidelsen av formålsbestemmelsen innebærer ikke i seg selv nye plikter for aktørene. Som departementet påpeker i proposisjonen, skal til gjengjeld hele loven tolkes i lys av den endrede formålsbestemmelsen. Etter vårt syn har departementet i liten grad vurdert hvilken påvirkning endringen har på andre enn kraftprodusentene, eksempelvis på myndighetene selv. 

Krav om strategi for forsyningssikkerhet 

Ny § 29 a i vassdragsreguleringsloven gir produsentene plikt til å sørge for at det utarbeides en strategi for å «bidra til» forsyningssikkerhet. Strategien skal inneholde opplysninger om hvordan konsesjonæren ved utnyttelse av reguleringer og overføringer bidrar til god forsyningssikkerhet. Kravet gjelder for alle med konsesjon til overføringer og reguleringer etter vassdragsreguleringsloven § 3. 

Etter vår forståelse basert på omtalen i forarbeidene, vil strategien være et administrativt dokument som beskriver interne rutiner. Vi oppfatter ikke dokumentet til å forplikte konsesjonærene til å disponere vannet på en bestemt måte, og kraftmarkedets prissignaler vil fortsatt være styrende sammen med gjeldende konsesjonsvilkår. Nærmere krav til strategien vil bli utpenslet og vedtatt i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen.

Utrykket «sørge for» innebærer at konsesjonæren kan delegere det praktiske arbeidet med å utarbeide strategien, en endring fra det opprinnelige høringsnotatet. Departementet understrekker samtidig at ansvaret i et slikt tilfelle uansett påhviler konsesjonæren. 

Innsyn i strategien

I ny § 29 a i vassdragsreguleringsloven gis hjemmel for at departementet kan treffe enkeltvedtak om at kraftprodusenten må fremlegge strategien, dersom dette vurderes «nødvendig» av hensyn til forsyningssikkerheten. Brudd på plikten kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Proposisjonen presiserer at straff ikke er en sanksjon, slik høringsnotatet kunne gi inntrykk av. 

Kraftprodusentene må rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling

Sesongen 2022/2023 rapporterte kraftprodusentene fyllingsstatistikk til NVE. Gjennom styringsmekanismen formaliseres rapporteringsordningen. Myndighetene får nødvendige hjemler i energiloven §  6-2 og i ny kraftrasjoneringsforskrift § 11. Sistnevnte gir hjemmel til å pålegge kraftprodusenter å innrapportere produksjonsstatistikk, prognoser om forventet magasinfylling og andre forhold som anses relevante for å få tilstrekkelig innsikt i kraftsituasjonen, når dette vurderes nødvendig. 

Virkemidler for å unngå kraftrasjonering

Det mest inngripende tiltaket er at det innføres en hjemmel for å iverksette virkemidler «for å unngå» kraftrasjonering, gjennom en ny forskriftshjemmel i energiloven § 6-2 fjerde ledd. Tidligere hadde myndighetene kun hjemmel til å treffe tiltak under kraftrasjonering. Dermed innebærer lovendringen at myndighetene kan treffe tiltak på et tidligere stadium enn før, men forarbeidene gir ingen tydelig anvisning på hvilket tidsaspekt eller sannsynlighet som kreves for at en kraftrasjoneringssituasjon skal oppstå. Ny kraftrasjoneringsforskrift inneholder mer detaljerte bestemmelser om ulike virkemidler.

Kutte krafteksport? 

Aasland har tidligere signalisert at styringsmekanismen skal sørge for at krafteksport til utlandet kan begrenses i en anstrengt kraftsituasjon. Det etterlatte inntrykket fra stortingsbehandlingen og medienes omtale er også at lovforslaget omhandler eksportrestriksjoner. Her ønsker vi å nyansere. For det første inneholder proposisjonen knapt omtale av eksportrestriksjoner. Hvilke vilkår som i så fall gjelder, fremgår ikke. Å redusere krafteksport er heller ikke omtalt i høringsnotatet til ny kraftrasjoneringsforskrift, forskriften som inneholder virkemidler for kraftrasjonering. Eksportbegrensning er inngripende, og krever etter vår mening en tilsvarende klar hjemmel. For det andre må begrensinger i krafteksport være i tråd med EØS-avtalen. EU/EØS-retten setter i utgangspunktet klare skranker mot å begrense overføringer i mellomlandsforbindelser. Etter vår vurdering er betydningen av styringsmekanismen for å kunne begrense eksport derfor betydelig overdrevet.