Wikborg Rein nyhetsbrev: Utbyggingsavtaler med kommunen
| 26. februar 2009Les eller last ned nyhetsbrev fra Wikborg Reins virksomhetsgruppe for fast eiendom vedrørende utbyggingsavtaler med kommunen.
UTBYGGINGSAVTALER MED KOMMUNEN
Det har nærmest blitt fast praksis at kommunen stiller krav om at det inngås en utbyggingsavtale når et område skal bygges ut. Eiendomsutviklere må derfor kjenne til de regler som gjelder slike avtaler. Utbyggingsavtaler er regulert i plan- og bygningsloven (pbl.) kapittel XI- A som trådte i kraft 1. juli 2006. Slike avtaler erstatter og supplerer reglene i plan- og bygningsloven og befinner seg rettslig sett i grenselandet mellom private avtaler og offentlig regulering.
Forutberegnelighet
Utbyggingsavtaler må knytte seg til planverk (kommuneplan/kommunedelplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan), og må gjelde forhold det er gitt bestemmelser om i disse planene. For at kommunen skal kunne benytte utbyggingsavtaler, må det i tillegg være fattet et såkalt ”forutberegnelighetsvedtak”.
For Oslo kommune finner man forutberegnelighetsvedtaket i kommuneplanen, hvor det fremgår at utbyggingsavtaler forutsettes inngått før igangsettingstillatelse gis, der utbygging i henhold til vedtatt arealplan med tilhørende bestemmelser forutsetter bygging/oppgradering av offentlige anlegg og/eller tilpasning av slike anlegg. Videre fremgår det at utbyggere innenfor et utbyggingsområde selv skal bære alle kostnadene med tilrettelegging av teknisk og grønn infrastruktur, det vil si veier, fortau, gangbru, park og så videre. Lignende vedtak finner man i mange kommuner, og utbyggere må derfor innkalkulere denne type tiltak som en del av sine byggekostnader.
Utbyggingsavtaler skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes til høring hos berørte parter. Det er derfor relativt enkelt å skaffe seg oversikt over innholdet i de utbyggingsavtaler en kommune inngår, for derigjennom å kartlegge hva man selv må påregne å bli møtt med.
Forholdsmessighet
Et krav i en utbyggingsavtale må stå i et rimelig forhold til omfanget av utbyggingen. En utbygger av et mindre felt kan for eksempel ikke alene pålegges å bekoste en vei som betjener et langt større område. Slike tiltak må kommunen og eventuelle andre utbyggere i området være med å dekke. Når flere utbyggere spleiser på infrastrukturtiltak i henhold til utbyggingsavtale, vil avtalen kunne erstatte de mindre praktiske reglene om refusjon i pbl. kapittel IX. Utbyggingsavtaler kan også inneholde bestemmelser om avståelse av areal, og erstatter da ekspropriasjon i medhold av reguleringsplan.
Sosial infrastruktur
En utbyggingsavtale kan ikke pålegge utbygger å bidra til såkalt sosial infrastruktur, det vil si skoler, sykehjem og så videre. Krav om etablering av denne type infrastruktur kan likevel fremgå av reguleringsplanens rekkefølgebestemmelser. Utbyggers fremdrift gjøres da avhengig av det offentliges fremdrift i forhold til utbygging av de aktuelle sosiale infrastrukturtiltakene. Er den offentliges fremdrift svak, kan utbygger se seg bedre tjent med å bekoste tiltakene selv, men dette er det ikke adgang til.
Forhandlinger og inngåelse av avtalen
Utbyggingsavtaler kan forhandles parallelt med reguleringssaken. De kan derimot ikke inngås før etter at det er fattet vedtak om regulering. Man har ønsket å unngå en forhåndsbinding av kommunens planmyndighet ved å sikre at planprosessen etter loven er fullført før avtalen formaliseres. Dette er likevel ikke til hinder for at avtalen inngås i samme kommunestyremøte som planen vedtas, noe som er praktisk når prosessene har gått parallelt.
Hvor bindende er utbyggingsavtalen?
Lovreglene tar utgangspunkt i at utbyggingsavtaler ikke er vedtak, og at utbygger binder seg ved sitt samtykke. Dette gjenspeiles i pbl. § 64 d, som bestemmer at utbyggingsavtaler ikke kan påklages.
Utbyggingsavtaler kan endres, men det forutsetter forhandlinger og enighet. Kommunen kan ikke ensidig endre avtalen til ugunst for avtalemotpart.
Kommunen kan som hovedregel ikke avtale bort sin reguleringsmyndighet. En utbyggingsavtale vil derfor ikke være til hinder for at kommunen omregulerer området avtalen gjelder, selv om omreguleringen er i strid med avtalen. Økte kostnader eller tap som følge av en endring av reguleringsplan som medfører brudd på utbyggingsavtalen kan imidlertid utløse erstatningsplikt for kommunen.
Pbl. har ikke egne bestemmelser om mislighold av utbyggingsavtaler. Dette er begrunnet i den privatrettslige karakter avtalene har. Av forarbeidene fremgår det at mislighold reguleres av avtalerettens alminnelige regler. Departementet påpeker at:
”Kommunene bør imidlertid være oppmerksomme på sine forpliktelser etter avtalen. Mange avtaler som inngås i dag er meget mangelfulle mht. å ha bestemmelser om hva som skal skje dersom avtalene ikke følges opp etter intensjonen. Det kan her dreie seg om forhold som ligger utenfor partenes egen kontroll, for eksempel underleverandører, eller andre delavtaler som svikter. I slike tilfelle kan det for eksempel komme inn et avtalerettslig kontrollansvar, som kan fastsette ansvar for den parten som er nærmest til å ha kontroll over forholdet.”
Dette synes å ha blitt fanget opp ved at nyere utbyggingsavtaler har bestemmelser om mislighold, og disse avgrenser kommunens erstatningsansvar mot indirekte tap. Ved mislighold som består i en omregulering i strid med inngått utbyggingsavtale, kan det stilles spørsmål ved om ansvarsbegrensningen mot indirekte tap står seg.
Gjelder reglene om offentlige anskaffelser?
Dersom det offentlige finansierer mer enn 50 prosent av kostnadene ved et tiltak under en utbyggingsavtale, må tiltaket konkurranseutsettes etter reglene om offentlige anskaffelser. Det er imidlertid uklart om tiltak den private part pålegges i medhold av en utbyggingsavtale må konkurranseutsettes dersom den private part skal bære størsteparten av kostnadene ved tiltaket. Lovgiver har ikke avklart dette spørsmålet.
Det foreligger en EU dom fra Italia (Scala dommen) som det kan utledes enkelte føringer fra. Det er imidlertid uenighet om i hvilken grad denne dommen får direkte betydning for norske forhold. Svaret beror i det store og det hele på hvorvidt man kan se byggetillatelsen som en motytelse (slik at det foreligger en kontrakt i regelverkets forstand). Det er også sentralt for anvendelse av reglene hvorvidt kommunen har reell påvirkning ved valg av entreprenør. Det kan anføres at dersom ikke kommunen har et reelt valg, kommer ikke anskaffelsesregelverket til anvendelse. Her kan flere syn anføres, og det er beklagelig at lovgiver ikke har gitt enkle og klare regler.
Må tiltaket konkurranseutsettes, kan den private part forestå konkurransen på vegne av det offentlige, men kan selv ikke delta. Dette er det for eksempel lagt opp til i utbyggingsavtaler Oslo kommune har inngått. For den private part vil krav om konkurranseutsetting først og fremst være byrdefullt fordi det forsinker prosjektet med de relativt lange lovfastsatte frister som gjelder for slike konkurranser.
Har den private part startet opp et arbeid som skulle vært konkurranseutsatt, kan tredjemann ikke stoppe dette ved krav om midlertidig forføyning etter at kontrakt er inngått. Den private part er heller ikke eksponert for erstatningskrav fra tredjemann som mener seg forbigått. Adressat for slike krav er kommunen.
Av enkelte utbyggingsavtaler følger det at den private part, i tillegg til å gjennomføre eventuell konkurranseutsetting på det offentliges vegne, også skal holde kommunen skadesløs for eventuelt erstatningsansvar for brudd på anskaffelsesreglene. Siden rettstilstanden er så uklar, og dagens vanskelige marked kan skjerpe konkurransen/senke terskelen for erstatningskrav, må rådet til den private part i slike tilfeller være å følge prosedyrene for offentlige anskaffelser i alle tilfeller, selv om det innebærer økt tidsforbruk.
Merverdiavgift – anleggsbidrag og kommunen som byggherre
Utbyggere som ikke har (full) fradragsrett for merverdiavgift, det vil si boligutbyggere eller kombinerte nærings- og boligutbyggere, kan spare betydelige utgifter ved at kommunen står som byggherre for den infrastruktur utbygger er pålagt å besørge og bekoste. Dette gjelder både vei, vann og avløp. Utbygger yter da kommunen et såkalt anleggsbidrag. Dette anses mva-fritt og utbygger unngår den mva-belastning han ville fått om han selv var byggherre uten fradragsrett og dernest overleverte anlegget til kommunen ved ferdigstillelse.
Kommunene har i enkelte utbyggingsavtaler åpnet for slike ordninger til gunst for utbygger. Når denne type ordning avtales, er det relativt klart at tiltaket må konkurranseutsettes, selv om det indirekte er den private part som bekoster det. Man må derfor veie tidsforbruket opp mot mva-besparelsen.
Skatt – direkte kostnadsføring, aktivering på bygg eller aktivering på tomten
Kostnader knyttet til infrastruktur kan beløpe seg til flere millioner kroner. Tidspunktet for skattemessig fradrag for slike investeringer vil derfor ha stor betydning.
Skattemyndighetene har nylig publisert to bindende forhåndsuttalelser som viser myndighetenes standpunkt til dette. Her fremgår det at investeringer som ikke er direkte knyttet til bygget som skal oppføres, verken kan utgiftsføres direkte eller aktiveres på bygget og avskrives sammen med dette. Dette vil være tilfellet for infrastruktur som skal overdras til kommunen. Kostnaden anses isteden pådratt i tilknytning til utvikling av tomten, og skal derfor aktiveres i sin helhet på denne. Følgene av dette blir at investeringen først kommer skattemessig til fradrag ved et salg siden tomter ikke avskrives. For næringseiendom som omsettes i egne eiendomsselskaper (hvilket er vanlig både av hensyn til skatt, merverdiavgift og dokumentavgift), kan dette medføre at investeringen aldri kommer til fradrag.
Eiendomsutviklere bør være oppmerksomme på dette, da det representerer en stor kontrast til hvordan kostnadene behandles avgiftsrettslig, hvor fradragsretten knyttes direkte til bruken av bygget.
