Bruk av offentlig privat samarbeid ved veiutbygging i Norge


Reformene i norsk transportsektor gir nye muligheter for private selskaper. Statens nye veiselskap, Nye Veier AS, skal bruke om lag 130 milliarder kroner bare på vei de neste 20 årene. Regjeringen ønsker at flere av prosjektene skal gjennomføres ved offentlig privat samarbeid. Dette kan være krevende for både oppdragsgiver og leverandør, både i anbudsprosessen og ved gjennomføring. For de som henger med i svingene, kan imidlertid mulighetene være større enn utfordringene.

Norsk transportsektor er i ferd med å gå gjennom omfattende reformer, både på overordnet nivå med Nasjonal transportplan for 2018-2029 og i ulikt omfang innenfor vei, bane, kyst og luftfart, samlet omtalt som transportreformen. Formålet med reformen er å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i sektoren, med en finansiering innenfor de rammene som handlingsregelen setter. 

Et viktig element i reformen er et rammeverk for økt bruk av offentlig privat samarbeid, såkalt OPS. OPS innebærer at den offentlige oppdragsgiveren beskriver oppgaven som skal løses, for eksempel utbygging av en ny vei, med funksjonskrav, og definerer hvilke standarder og kvaliteter som skal leveres. Innenfor disse rammene gis leverandøren frihet og totalansvar for å utvikle, bygge, drifte og vedlikeholde prosjektet i en periode som vanligvis er på mellom 20 og 30 år. 

OPS er brukt ved tre prosjekter på vei i Norge tidligere. Evaluering av disse[1] tyder på at OPS har gitt både raskere gjennomføring av prosjektene og gunstigere risikofordeling mellom privat og offentlig sektor. Prøveprosjektene ga ikke vesentlige byggekostnadsbesparelser, men det ble observert innovative løsninger med hensyn til prosjektorganisering, kontraktsstrategi og prosjektfinansiering. 

Regjeringen har uttalt at den mener OPS kan være en hensiktsmessig organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur fremover. 

"Regjeringen ønsker å rendyrke OPS som en gjennomføringsstrategi. Ved å se utbygging og vedlikehold i sammenheng, med samme ansvarlige utbygger, vil dette kunne utløse både innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og byggemetoder som er mer kostnadseffektive i et levetidsperspektiv og kan dermed gi mer veg for pengene."[2]

Regjeringen argumenterer for at OPS åpner for innovasjon og effektivisering ved at det tidlig kan velges løsninger som gir besparelser på sikt, både i utforming av anlegget, drift og vedlikehold, samt på logistikk og gjennomføring. Ved slik organisering er leverandør ansvarlig for å utnytte alle muligheter i et langsiktig perspektiv ved at planlegging, bygging og drift/vedlikehold sees som en helhet. Kompetanse om driftshistoriske forhold kommer inn i prosjektet fra starten, og kostnadsfokus basert på levetidsperspektiv introduseres tidlig i utviklingsfasen. Ved overgang til drift, reduseres risiko for konflikter ettersom overlevering skjer internt i OPS-organisasjonen.

OPS-selskapet får tradisjonelt betaling fra det offentlige etter at utbyggingsperioden er ferdig, og så lenge selskapet har ansvar for driften, i henhold til en løpende driftsavtale. Det legges ingen inntektsrisiko på OPS-selskapet, staten beholder inntektsansvaret, og eventuell bompengeinnkreving settes bort til bompengeselskaper. De løpende bompengeinntektene går til staten, og inngår i det samlede vederlaget til OPS-selskapet sammen med statlige midler. For øvrig er konseptet tenkt slik at den part som anses å kunne håndtere de forskjellige risikoelementene i prosjektet best, er den som får ansvaret for dette. Den private kontraktsparten overtar generelt mer risiko fra det offentlige enn ved tradisjonelle kontrakter.

Ved fremtidig bruk av OPS legger Regjeringen opp til en endring av betalingsmekanismen i forhold til tidligere OPS-prosjekter som har vært gjennomført på vei i Norge, der målet er å redusere de samlede finansieringskostnadene for OPS-selskapet. Størstedelen av investeringskostnadene skal utbetales på et tidligere tidspunkt i kontraktsperioden enn det som har vært tilfellet i tidligere prosjekter. Med en slik betalingsprofil vil behovet for omfattende låne­finansiering på OPS-selskapets hånd normalt begrense seg til anleggsperioden. Det gir OPS-selskapet et sterkt motiv for å gjøre veien raskt ferdig. En mindre del av investeringsutgiftene skal imidlertid betales over driftsperioden, slik at selskapet har insentiver til å vektlegge livsløpskvalitet. OPS-selskapet vil fremdeles motta et årlig vederlag gjennom hele kontraktsperioden, knyttet til drift og vedlikehold.

I statsbudsjettet for 2015 ble det varslet at tre nye prosjekter skal planlegges for gjennomføring med OPS. Disse er RV 555 Sotrasambandet i Hordaland, RV 3/25 Mellom Hamar og Elverum og E10/Rv85 mellom Tjeldsundet og Langvassbukt i Nordland. I tillegg skal strekningene E16 Oppheim – Skulestadmo i Hordaland, E134 Haukelitunnelene i Telemark og Hordaland, E6 Sørfoldtunnelene i Nordland og veistrekninger og fjordkryssinger på E39 vurderes for OPS.

I forslaget til ny Nasjonal transportplan for 2018-2029 er dette fulgt opp[3]. Det er imidlertid noe usikkerhet knyttet til om det vil være tilstrekkelig med midler for gjennomføring av prosjektet Sotrasambandet. Samferdselsdepartementet legger opp til at ytterligere bruk av OPS skal vurderes i revisjonen av den nasjonale transportplanen. Transportetatene er derfor bedt om å vurdere hvilke prosjekter, fra en foreslått portefølje, som egner seg for gjennomføring som OPS-prosjekt. I forslaget har transportetatene pekt ut prosjektene E6 Åsen–Steinkjer og E6 Megården–Mørsvikbotn.

Veireformen omfatter også etablering av eget utbyggingsselskap for vei - Nye Veier AS, som ble stiftet i mai 2015 og har vært i drift siden januar 2016. Selskapet er statlig eid og har ansvaret for å planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde viktige hovedveier i Norge. Selskapet forvalter 130 milliarder kroner som skal brukes på vei de neste 20 årene. Nye Veier AS har utpekt prioriterte veistrekninger for første fase (frem til 2019-2020). Det gjenstår å se om Nye Veier AS vil benytte seg av OPS-modellen, selskapet har p.t. ikke fått mandat til dette.

Regjeringen har listet opp en rekke kriterier som må være tilfredsstilt for bruk av OPS:

  • Det bør være en tilstrekkelig lang sammenhengende veistrekning som er rasjonell å drifte og vedlikeholde for utbyggeren.
  • Det må være mulig for de private utbyggerne å vurdere risikoen i prosjektet på en god måte. Dette betyr at man bør unngå prosjekter som innebærer ombygging av eksisterende infrastruktur med stor trafikk og kompliserte trafikkforhold som skal fungere i utbyggingsperioden og som går i komplisert bymiljø, og som dermed gir betydelig uforutsigbarhet ved prosjektering og utbygging.

  • Prosjektene må være avgrenset og godt definert for at aktørene best mulig skal kunne vurdere risikoen i et prosjekt.

  • Prosjektene bør ha et visst omfang ettersom det er en omfattende og krevende anskaffelsesprosess knyttet til OPS-prosjekter. Samtidig bør prosjektene heller ikke være så store at den samlede risikoen for utbyggere blir for høy.

  • Gjennomføring som OPS bør gi en merverdi sammenliknet med andre aktuelle gjennomføringsformer, for eksempel bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller andre effekter.

  • Det er viktig at utbyggeren har handlingsrom når det gjelder detaljutforming, metode- og materialvalg m.m., for å kunne dra nytte av de innebygde insitamentene som ligger i OPS-modellen. 

Kontrakter om OPS-oppdrag tildeles etter anbudskonkurranse. I hovedsak regulerer kontrakten forholdet mellom offentlig myndighet og tilbyder, og det legges opp til et samarbeid (partnerskap) mellom de to. Risikofordelingen gjør dette til en krevende avtaleform, og det private selskapet må gjøre grundige vurderinger av prosjektet før tilbud inngis i en slik konkurranse.

OPS-modellen stiller store krav til de som skal inngi tilbud. Endringene i finansieringsformen for prosjektene, kan imidlertid føre til at flere vil være interessert i å delta i konkurransen, både fra innland og utland, og dermed gjøre konkurransen tøffere. Henvendelser vi har fått fra større "PPP"[4] miljøer i Europa bekrefter dette. Det blir derfor trolig enda viktigere å være godt forberedt i anbudsprosessen og gjøre et solid arbeid ved utformingen av tilbud.



[1] Gjennomført av Transportøkonomisk Institutt og Dovre International AS, 2007 (Det siste prosjektet var riktignok ikke ferdig­stilt ved evalueringen, og vurderingen ble delvis basert på forelø­pige anslag. Det viste seg senere at anleggsbud­sjettet i dette prosjektet sprakk med over 800 mill. kr.)

[2] Meld St. 25 (2014-2015), På rett vei

[3] Veivesenet, Jernbaneverket, Kystverket og Avinor, Grunnlagsdokument Nasjonal Transportplan 2018-2029, 29. februar 2016, se særlig avsnitt 15.3 – OPS i vegsektoren.

[4] Private Public Partnership