Skattlegging av vannkraftverk – NOU 2019: 16

Den 30. september 2019 leverte kraftskatteutvalget sin utredning med forslag til ny kraftverksbeskatning til Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatningen har de senere årene skapt mye debatt, senest ved statsbudsjettet for 2019. Sentrale aktører har ment at vannkraftens konkurranseevne over tid har blitt svekket og at en skattereform på området er på overtid. Bransjen har ment at vannkraften samlet sett er for hardt beskattet, og debatten har særlig handlet om grunnrenteskatten.

I etterkant av kraftskatteutvalgets utredning har det foregått en opphetet debatt knyttet til de endringene kraftskatteutvalget har foreslått, særlig med hensyn til konsekvensene forslaget kan få for småkraftverkene og kraftkommunene. Småkraftverkene mener at utvalgets anbefalinger vil være katastrofale for deres virksomhet og at det vil føre til slutten på småkraftnæringen slik den ser ut i dag. Kommunene ytrer på sin side bekymring om at de ifølge forslaget vil fratas viktige direkte skatteinntekter gjennom konsesjonskraftordningen.

I dette nyhetsbrevet ser vi nærmere på innholdet i kraftskatteutvalgets utredning.

Kraftskatteutvalgets hovedoppgave var i henhold til mandatet å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren. Utvalget har i rapporten vurdert at flere av dagens ordninger enten er til hinder for, eller ikke i ønsket grad tilrettelegger for lønnsomme investeringer i kraftverkene. På bakgrunn av dette har utvalget blant annet foreslått endringer i grunnrenteskatteregimet, avvikling av konsesjonskraft- og konsesjonsavgiftsordningene, samt flere andre justeringer i regelverket som til sammen vil medføre omfattende endringer i kraftbeskatningssystemet slik det ser ut i dag.

Nedenfor gir vi en oppsummering av forslagene og anbefalingene i utredningen.

Endringer og justeringer knyttet til grunnrenteskatten

  • Etter utvalgets vurdering er reglene om grunnrenteskatt hensiktsmessig for vannkraft. Hovedtrekkene i skatteformen foreslås derfor videreført, med enkelte endringer og justeringer.

    For det første foreslår ekspertutvalget å senke den nedre grensen for grunnrenteskatten slik at den vil omfatte anlegg med produksjonskapasitet på 1 500 kVA (i dag 10 000 kVA). Bakgrunnen for endringen er et ønske om å motvirke at kraftverk neddimensjoneres eller deles opp med den hensikt å unngå grunnrenteskatt. Forslaget innebærer at de aller fleste småkraftanlegg vil underlegges grunnrenteskatt, ofte trolig med den konsekvens at den samlede beskatningen øker betydelig.

    For det andre foreslår utvalget å inkludere inntekter fra opprinnelsesgarantier i grunnlaget for grunnrenteskatten.

    Når det gjelder friinntektsrenten, er utvalget enige om at denne skal være en risikofri rente. Medlemmene i ekspertutvalget er imidlertid uenige når det gjelder hvordan renten skal fastsettes. Flertallet anbefaler at friinntektsrenten, som i dag, bør settes lik en gjennomsnittlig rente på 12 måneders statskasseveksler uten noe påslag. Mindretallet mener at renten bør settes lik renten på 10-årig statsobligasjon med et påslag knyttet til at investeringsfradragene er mindre omsettelige.

    Dersom utvalget får gjennomslag for sine forslag knyttet til konsesjonskraft- og konsesjonsavgiftordningene og endringer i grunnlaget for eiendomsskatten, vil de offentlige inntektene reduseres betydelig. Utvalget anslår at endringene vil medføre et provenytap for det offentlige på omtrent 630 millioner kroner. For å kompensere for tapet foreslås en økning av grunnrenteskatten med 2 pst (fra 37 pst til 39 pst), som anslås å holde de samlede offentlige inntekter uendret.

Avvikling av konsesjonskraft- og konsesjonsavgiftsordningene

  • Skattekraftutvalget foreslår å avvikle ordningene for konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Utvalget mener at de opprinnelige formålene med ordningen ikke lenger gjør seg gjeldende på samme måte, og at en avvikling av ordningene vil kunne gi større insentiv for kraftselskapene til å investere i vannkraftverk, og at dette vil bidra til økt verdiskapning.

    Dersom endringen blir gjennomført, vil kommunene ikke lenger få direkteinntekter fra vannkraften gjennom konsesjonsordningene. For at kommunene ikke skal tape inntekter som følge av forslaget, må staten sørge for en omfordeling av kraftinntektene som i fremtiden vil tilfalle staten gjennom den økte grunnrenteskatten fra 37 pst til 39 pst. Ettersom det lå utenfor utvalgets mandat å vurdere en slik omfordeling, anbefaler utvalget at fordelingshensyn og behovet for overgangsordninger vurderes nærmere dersom forslaget får gjennomslag.

Endringer i grunnlaget for eiendomsskatt

  • Eiendomsskatten for større vannkraftanlegg fastsettes i dag på bakgrunn av verdien som anlegget blir satt til ved fastsettelse av formues- og inntektsskatt året før skatteåret. Eiendomsskattegrunnlaget for mindre kraftanlegg (under 10 000 kVA), er den skattemessige verdien på driftsmidlene som utgjør kraftanlegget.

    Utvalget foreslår at grunnlaget for eiendomsskatten i fremtiden skal være skattemessig nedskrevet verdi av driftsmidlene, både for større og mindre kraftverk. Det innebærer at verdien av produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter ikke lenger skal inngå i grunnlaget.

    Dersom forslaget får gjennomslag vil flere eldre kraftverk skatte betydelig mindre enn de gjør i henhold til dagens regler.

Anbefaling om å vurdere justeringer i naturressursskatten

  • På bakgrunn av de foreslåtte endringene ovenfor, anbefaler utvalget at det foretas oppfølgende vurderinger knyttet til grensen for naturressursskatt. Naturressursskatten skal omfordele inntekter mellom stat og kommuner, og justeringer i naturressursskatten blir derfor foreslått som et av flere virkemidler som kan sikre ønsket fordeling av inntektene fra grunnrenteskatten.

Anbefaling om å vurdere ytterligere vindkraftbeskatning

  • Slik regelverket ser ut i dag, er ikke vindkraft omfattet av særlige skatter eller konsesjonskraft eller -avgift. Vindkraftverk skattlegges i dag gjennom alminnelig selskapsskatt og eiendomsskatt. I rapporten anbefaler utvalget at det foretas en vurdering av om vindkraftverk skal skattlegges ytterligere, gjennom innføring av grunnrenteskatt og naturressursskatt.

Utredningen er sendt på høring, og aktører kan komme med sine innspill til forslagene som er gitt. Høringsfristen er satt til 1. januar 2020. Etter fristen er utløpt vil Finansdepartementet vurdere forslagene og innspillene, og utarbeide et lovforslag til Stortinget.

Vi ønsker avslutningsvis å understreke at det er viktig å ha kraftskatteutvalgets perspektiv klart for seg når rapporten studeres; utvalget har sett på hva som er lønnsomt fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, altså et makroperspektiv. I dette vil det kunne foreligge motstridende interesser mot for eksempel småkraftverk. Videre er det grunn til å understreke at fordeling av kraftinntekter mellom kommuner, fylker og staten er et fordelingsspørsmål som lå utenfor utvalgets mandat å ta stilling til. Dette innebærer ikke at disse temaene ikke er viktige, men at rapporten må leses med et makroperspektiv. Deretter blir det opp til berørte aktører å fremme sine synspunkter før høringsfristen 1. januar 2020, slik at departementets lovforslag ikke bare ivaretar makroperspektivene, men også hensyn til uheldige virkninger på mikronivå. Vi i Wikborg Rein bistår gjerne med å diskutere høringsinnspill.