WR Energy Update – Er vi rustet for kjernekraft?

Flere trekker frem kjernekraft som en del av løsningen for å dekke verdens økende energibehov og samtidig nå klimamålene. Kjernekraft er en tilnærmet utslippsfri og stabil energiform med små naturinngrep. 

Samtidig er det innvendinger mot kjernekraft knyttet til kostnader, håndtering av avfall og strålingsfare ved ulykker. Regulering av denne energiformen er et omfattende og komplekst tema, og vurderingene er dermed ikke uttømmende eller fullstendige. 

Våre eksperter har gjort en større utredning om den rettslige reguleringen av kjernekraft. Hvis du ønsker mer informasjon eller rådgivning i tilknytning til temaet, er du velkommen til å ta kontakt med oss. 

Kjernekraft

I USA har Microsoft, Amazon og Google inngått avtaler for å forsyne sine datasentre med kjernekraft. Kjernekraft er en del av energiforsyningen i flere land i Europa, men det er delte meninger om kjernekraft er en energiform som skal fases ut eller satses på. Tyskland har for eksempel valgt å fase ut kjernekraft, mens Sverige ønsker å trappe opp og øke produksjonen. EU fremholder at det er opp til hvert enkelt medlemsland å avgjøre spørsmålet om etablering eller nedstenging av kjernekraft. I 2022 fastsatte EU-kommisjonen at kjernekraft skal inkluderes i EUs taksonomi for bærekraftig økonomisk aktivitet. Inkluderingen av kjernekraft i taksonomien innebærer at investeringer i kjernekraft anses som bærekraftige, forutsatt at en rekke vilkår til kjernekraftverket er oppfylt.

Norge har lang erfaring med forskning på kjernekraft og en egen atomenergilov som åpner opp for å søke konsesjon for kjernekraftanlegg. Kjernekraft har ikke blitt ansett som et aktuelt alternativ til energiforsyningen i Norge på lang tid. De siste årene har imidlertid interessen og diskusjonen rundt kjernekraft vært økende, og det er startet flere private initiativer om å etablere kjernekraft i Norge. 

Regjeringen satte ned et offentlig utvalg i juni i år som skal utrede kjernekraft som mulig kraftkilde i Norge. En del av utvalgets mandat er å redegjøre for gjeldende rett, og analysere om det er behov for å gjøre endringer i dagens regulering av kjernekraft. 

Er det norske regelverket egnet for etablering av kjernekraft?

For å ta stilling til spørsmålet om det norske regelverket er egnet for etablering av kjernekraft, vil vi i det følgende se nærmere på tre utvalgte problemstillinger. Først vil vi vurdere reguleringen av konsesjonsbehandlingen, og deretter ansvaret for sikkerhet. Til slutt vil vi gjøre en vurdering av om dagens reguleringen sikrer at det foreligger tilstrekkelige økonomiske ressurser for å håndtere avfall og dekommisjonering av kjernekraftanlegg.

Konsesjonsbehandlingen

Selv om kjernekraft ikke er en del av den norske energiforsyningen i dag, åpner lovverket opp for å søke konsesjon for å oppføre og drifte kjernekraftverk.

Konsesjon etter atomenergiloven

For å oppføre og drifte et kjernekraftverk kreves det konsesjon fra Kongen (regjeringen) og samtykke fra Stortinget etter atomenergiloven § 4. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) har ansvar for å forberede saken, og avgir innstilling til Helse- og omsorgsdepartementet. Norge er forpliktet til å sørge for at oppføring, drift og dekommisjonering av kjernekraftanlegg oppfyller folkerettslige krav.

• Atomenergiloven er underlagt Helse- og omsorgsdepartementet
• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) fører tilsyn med loven og er øverste faglige organ når det gjelder sikkerhetsspørsmål

Atomenergiloven gir et overordnet rammeverk for konsesjonsbehandlingen. Når det gjelder krav til konsesjonssøknadens innhold, heter det etter § 7 at søkeren må legge frem opplysninger om «byggested, anleggets formål, art og omfang og en fremstilling av og en vurdering av anleggets sikkerhetsforhold». Opplysningene skal sikre en inngående vurdering av anlegget som ønskes oppført. Loven mangler imidlertid utfyllende forskrifter som tydeliggjør hva en konsesjonssøknad skal inneholde, og hvordan konsesjonsprosessen skal gjennomføres. 

Atomenergilovens knappe bestemmelser kan til en viss grad utfylles gjennom å vilkår i konsesjonen. Etter § 8 kan konsesjon fastsettes med de vilkår «som finnes påkrevet av hensyn til sikkerheten og andre allmenne interesser». Bestemmelsen gir en vid hjemmel til å fastsette vilkår, men hverken lov eller forskrift gir nærmere anvisning om hva som utgjør forsvarlig sikkerhet og hvordan det skal dokumenteres. 

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet har utarbeidet et hefte med generelle vilkår for konsesjon etter atomenergilo­­ven, og en veileder som utdyper vilkårene. Begge dokumentene bygger på rammeverket til det Internasjonale Atomenergibyrået. DSAs veiledere er ikke rettslig bindende i seg selv, men kan gjøres rettslig bindende gjennom vilkår i konsesjonen. På denne måten kan det blant annet stilles vilkår om detaljerte sikkerhetskrav, og dermed avbøte på den knappe nasjonale reguleringen. Likevel innebærer kjernekraft en betydelig investering, med høye krav til sikkerhet. Etter vårt syn kreves det derfor et mer omfattende regelverk av hensyn til forutberegneligheten for søker og for å sikre samfunnsinteressene, slik som folkehelse og nasjonal sikkerhet. 

Konsesjon etter energiloven 

Det fremgår av energilovens forarbeider at energiloven ikke er utformet med sikte på oppføring av kjernekraftverk. Konsesjon for oppføring av kjernekraftverk vil derfor utelukkende reguleres av atomenergiloven. Likevel vil det kreves konsesjon etter energiloven § 3-1 for kraftlinjer, transformatorer og andre anlegg for overføring og transformering av elektrisiteten knyttet til kjernekraftverket. Det vil også kreves omsetningskonsesjon etter energiloven § 4-1 for den videre omsetningen av elektrisiteten som produseres ved anlegget. 

• Energiloven er underlagt Energidepartementet. 
• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt Energidepartementet, og har ansvar for å forvalte Norges energiressurser.

Tillatelse etter forurensningsloven

Forurensningsloven med forskrifter regulerer også håndtering av radioaktiv forurensning og avfall forbundet med kjernekraftanlegg, se forskrift om radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall § 3. Forurensningsloven er underlagt Klima- og miljødepartementet. 

Hovedregelen etter forurensningsloven § 7 er at forurensning er forbudt, og virksomheter som kan medføre radioaktiv forurensning krever tillatelse etter forurensningsloven § 11. Oppføring av kjernekraftanlegg vil omfattes av bestemmelsen, og krever dermed tillatelse. DSA har ansvaret for å gi tillatelse og fastsette vilkår for virksomheter som medfører eller kan medføre radioaktiv forurensning. Ettersom DSA både vil innstille konsesjonssøknaden etter atomenergiloven, og vurderer tillatelse etter forurensningsloven, ligger det til rette for samordning av søknadene etter de nevnte lovene.

Plan- og bygningsloven

Et kjernekraftverk som planlegges oppført er et tiltak som krever konsekvensutredning og kommunal reguleringsplan etter plan- og bygningsloven med forskrifter. Forholdet mellom statlige myndigheters ansvar for konsekvensutredning etter atomenergiloven, energiloven og forurensningsloven er ikke avklart og kan med fordel samordnes. I dag er ansvaret for konsekvensutredninger fordelt slik:

• Energidepartementet er ansvarlig for konsekvensutredningsprogram etter energiloven. 
• Helse- og omsorgsdepartementet og DSA er ansvarlig for konsekvensutredningsprogram etter atomenergiloven og strålevernloven. 
• Klima- og miljødepartementet og DSA er ansvarlig for konsekvensutredningsprogram for tillatelse etter forurensningsloven.

Vår vurdering 

Selv om flere regelsett regulerer konsesjon og tillatelse for kjernekraftverk, bærer regelsettene preg av at de ikke er utformet med sikte på kjernekraftverk. Regelverket er uoversiktlig og lite forutberegnelig, noe som blant annet kan medføre at konsesjonsprosessen blir lang og kostbar for utbygger. Det kan også stilles spørsmål til om dagens regulering av konsesjonsprosessen er egnet til å vareta samfunnsinteressene på en tilfredsstillende måte. Oppføring av kjernekraftverk påvirker mange samfunnsområder, og lovgiver bør utføre en enhetlig vurdering og ta stilling til hvordan konsesjonsprosessen skal foregå. Ansvarsforholdet mellom ulike myndigheter bør tydeliggjøres for å sikre effektive og koordinerte prosesser for å unngå feil.

Ansvar for sikkerhet

Regulering av ansvar for sikkerhet er et grunnleggende og viktig tema innenfor kjernekraft. Norge er folkerettslig forpliktet til å følge Konvensjonen vedrørende kjernefysisk sikkerhet og  Felleskonvensjonen. I begge konvensjonenes fortaler fremgår det at staten har det endelige ansvaret for sikkerheten ved atomanlegg og ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall. For å oppfylle sitt ansvar, skal staten blant annet sørge for et effektivt regulatorisk rammeverk for innehaverens sikkerhetsansvar. 

Etter atomenergiloven § 15 nr. 1 plikter innehaveren av et atomanlegg «å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at det ikke blir voldt skade som følge av radioaktivitet eller andre farlige egenskaper ved atombrensel eller radioaktivt produkt». Bestemmelsen gir uttrykk for at innehaveren av et atomanlegg har ansvaret for sikkerheten. Vi mener imidlertid at bestemmelsen gir liten veiledning med hensyn til hvilke krav som helt konkret stilles til hvordan innehaveren skal ivareta sikkerhetsansvaret på en tilfredsstillende måte. 

Ansvaret for sikkerheten utfylles delvis av øvrig lovverk. For eksempel oppstiller både strålevernloven og avfallsforskriften et forsvarlighetskrav.  I tillegg regulerer sikkerhetsloven og forskriften om forskriften om nukleære materialer og anlegg, ulike sikkerhetstiltak for å hindre tyveri og sabotasje mot nukleære anlegg. 

Vår vurdering

Konsesjonsinnehaverens ansvar for sikkerheten er delvis regulert i norsk rett, men vi stiller spørsmål ved om denne reguleringen er tilstrekkelig i lys av statens ansvar for et effektivt regulatorisk rammeverk for innehaverens sikkerhetsansvar. Forholdet mellom virksomhetens og statens ansvar for sikkerhet er ikke regulert, og kan med fordel gås opp for å sikre forutberegnelighet knyttet til hvem som er ansvarlig.

Tilstrekkelige økonomiske ressurser for håndtering av avfall og dekommisjonering

Håndtering av radioaktivt avfall og sikker dekommisjonering er svært kostbart. Både Felleskonvensjonen og Konvensjonen vedrørende kjernefysisk sikkerhet pålegger staten til å treffe nødvendige og egnede tiltak for å sikre at tilstrekkelige økonomiske ressurser er tilgjengelig for å ivareta sikkerheten ved håndtering av radioaktivt avfall og dekommisjonering. Dette er spesielt viktig hvis private skal bygge kjernekraft. En privat part kan gå konkurs, og aksjeselskaper med begrenset ansvar etter aksjeloven § 1-2 er neppe egnede ansvarssubjekter for det ansvaret og de forpliktelser som kjernekraft innebærer på ulike tidspunkter både under og etter kraftverkets levetid. 

Til sammenligning har Sverige etablert et kjerneavfallsfond som bestod av omtrent 79 milliarder svenske kroner ved utgangen av 2023, se Kjerneavfallsfondets årsrapport. Fondet finansieres av en kjerneavfallsavgift som betales av kjernekraftverkene basert på hver leverte kilowattime. I tillegg er det stilt sikkerhet for 59 milliarder svenske kroner for de avgiftene som enda ikke har forfalt.  

I norsk rett fastsetter forurensningsloven § 2 nr. 5 prinsippet om at forurenseren skal betale. Prinsippet innebærer at forurenseren skal bære kostnadene ved å forebygge, begrense og rydde opp skadevirkningene av forurensningen knyttet til et kjernekraftverk. Loven stiller krav om finansiell sikkerhet i enkelte tilfeller, men regulerer ikke dekommisjonering av kjernekraftverk.

Atomenergiloven regulerer ikke finansering eller sikkerhetsstillelse knyttet til sikker håndtering av avfall og dekommisjonering. Loven regulerer derimot sikkerhetsstillelse for atomansvaret, som sikrer at det finnes tilstrekkelige midler for å dekke erstatningsansvaret ved en eventuell atomulykke. Den manglende lovreguleringen kan til en viss grad oppveies gjennom vilkår i konsesjonen. 

Vår vurdering

Dagens regulering levner tvil om hvorvidt og hvordan utbygger skal stille finansiell sikkerhet, samt hvordan eventuelle avsatte midler skal administreres. Hvis en privat utbygger skal oppføre et kjernekraftverk, bør det fremgå hvordan søkeren kan dokumentere at søker har tilstrekkelige midler. Etter vår vurdering er det ikke etablert en regulering som sikrer tilstrekkelige økonomiske ressurser for sikker håndtering av radioaktivt avfall og dekommisjonering. 

Oppsummering

Gjeldende regulering av kjernekraft bærer preg av å være fragmentert og ufullstendig. Dersom kjernekraft blir ansett som en aktuell energiform i Norge, er vår vurdering at dagens regelverk ikke er egnet for etablering av kjernekraft. Vår anbefaling er at lovgiver sørger for et helhetlig og fullstendig regelverk som er tilpasset spesielt for kjernekraft.

Vi venter spent på Kjernekraftutvalgets vurderinger og eventuelle forslag til endringer i regelverket. Wikborg Rein har gjort en større utredning om den rettslige reguleringen av kjernekraft. Hvis du ønsker mer informasjon eller rådgivning i tilknytning til temaet er du velkommen til å ta kontakt med oss.